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新型城镇化不能把路走偏

2018-12-07 03:05:46

新型城镇化不能把路走偏

中央提出走新型城镇化道路,明确要求 趋利避害 、 因势利导 。但近对新型城镇化的讨论,很少有正面回答这两个要求的。我认为,这两个要求是理解新型城镇化的切入点,把什么是利、什么是害首先搞清楚了,才有可能顺势而为,有针对性地形成包括金融在内的各种政策支撑体系,并通过局部试点把事情先干起来,循序渐进,真正落实释放改革红利的战略意图。

一、新型城镇化究竟新在那里

怎样准确认识新型城镇化的 新型 两个字?这与旧型城镇化到底有什么不同?我认为,新型城镇化的 城 指的是县城(城关镇), 镇 指的是小城镇(建制乡镇)。这是 新型 两个字的真实含义,具有特别明确的政策导向性。这一点弄不清楚,根本方向就错了。我仔细分析过,县城和小城镇所依托的县域,占全国总面积的94%以上,占全国总人口的70%以上。这个数据反映的基本国情,实际上指明了新型城镇化的主攻方向,就是要给县城和小城镇30年的培育期,因地制宜,发展具有禀赋优势的新兴产业和特色经济,从国家战略角度实现产业、人口和就业结构的调整与变迁。

早在2000年6月,中共中央、国务院就专门下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》,就小城镇建设提供了一种整体上的思路。在此后的中央历次农村工作会议以及有关农村工作的十个 一号文件 中,也多次提出要搞好小城镇建设。但这么多年过去了,中央要求很明确,但各地都是高高举起,轻轻落下。我注意到,北京市这几年建设了33个重点镇,顺利解决了40多万农民就地就业难题。这实际上提供了一种观察问题的角度,县城和小城镇是是国家政权的神经末梢,存在各种基层微观事件。抓住这个关节点,近期可以拉动经济增长,远期抓住了建党100年全面建成小康社会、建国100年建成现代化国家的大方向。

如果在这个重大决策上排除各种干扰,新型城镇化就是治国理念的一次历史性转变。1983年,中央提出地市州党政机关机构改革,要求试行地、市合并。但在实际执行过程中,很多城市采用行政手段,集中优质资源盲目进行外延式扩张,在老城区之外人为地搞一个新城区,拉大了原有的城乡差距不说,而且在城市内部又造成了新的二元结构。我认为有必要采取区别对待的办法,让地级以上城市喘口气,从过去 三分管、七分建 扭转为 七分管、三分建 ,重点改造这些城市的老城区、城中村和棚户区,稳妥化解多年形成的债务风险。要用铁石心肠治乱,彻底改变地级以上城市粗放式的规模扩张,用10~20年的时间提升城市的生活品质和幸福指数。谁在这个时候顶风违纪,不听中央号令,就严厉查办,撤党政主要领导的职,以儆效尤。

因此,新型城镇化一是趋利(在空间上重点规划发展县城和小城镇),二是避害(解决地级以上城市的历史遗留问题)。其中,当务之急是对旧型城镇化进行全面反思,采取不破不立、边破边立和先破后立的思维方式和工作方法,看准了的下决心干,明摆着是错的就赶快改。客观地看,旧型城镇化制造了城镇化率的数字泡沫,放大了户籍壁垒的制度缺陷,暗藏了土地财政的隐性风险,侵蚀了耕地资源的保护红线,引发了攀比冒进的失控开发,催生了商业贿赂的高发多发,扭曲了干部考核的评价导向,漠视了城市自身的弱势群体,割裂了文化遗产的历史传承,恶化了生存发展的环境空间。对于这十个方面的积弊,我看十分有必要下决心刮骨去毒。只有正本清源,矫枉纠偏,我国经济才有可能卸掉包袱,轻装上阵,大踏步前进。

二、新型城镇化究竟怎么干

新型城镇化牵扯到很多基础性改革议题,如土地制度、户籍制度、财税制度、金融制度、社会保障制度和基层政权建设,甚至还包括大部制改革(打破十多个部委管不住一头猪、管不好一杯奶的现实困境)和省管县改革(条件成熟时应当考虑撤销合并地级市)。其中任何一项改革,都会拔出萝卜带出泥,单项推进很难突出重围,全面铺开也存在失控风险。我建议分兵分两路,分别进行局部封闭试点:一路是按1/10的比例,从全国287个地级以上城市选30个,目标是处置旧型城镇化遗留的老城区、城中村和棚户区;另一路是按1/100的比例,从全国2,850多个县(市)选30个,目标是盘活三农全局(农民生活现代化、农业生产企业化和农村生态田园化)、引领四化同步(新型城镇化、农业现代化、信息化和工业化)、统揽五位一体(政治建设、经济建设、文化建设、生态建设和社会建设)。

具体到操作层面,我建议摸着石头过河,试点前充分听取各方面的意见,掌握真实的决策依据,试点方案宜粗不宜细,在实践中不断修订完善。在起步阶段,不宜进行顶层设计,不宜制定中长期规划,不宜一下子全面铺开。对于其中的县城和小城镇建设试点,的困扰是钱从那里来?人往那里去?特别是怎么能够既筹到钱又不爆发金融危机?我的初步设想是,可以挑选一批政治上可靠的民营企业家,比如省级以上人大代表和政协委员,选择30个具有代表性的县(市)封闭试点,放开所有的政策空间,大胆试、大胆闯。几位企业家在一个县(市)连续干3~5年,把县城建成20万人左右的宜居小城市,每个县(市)再建3~5个10万人的生态美丽小镇。

根据我的观察,应对国际金融危机以来,民营企业处在资金链断裂、原材料价格上涨和劳动用工紧张的大环境里,日子过得很艰难。我建议梳理出一份系统的研究报告,充分吸收非公经济36条(2005年)、中小企业29条(2009年)、鼓励和引导民间投资新36条(2010年)的内容,撬动社会资本先行先试新型城镇化。当然,也欢迎国有资本与国有企业通过利润分流,充实新型城镇化建设资金来源。我想,这30个具有代表性的县(市)盘活了三农全局,引领了四化同步,统揽了五位一体,就能为可持续发展趟出一条新路。从总体上判断,全国2,800多个县(市),拿出1%进行试点,试成了是国家和人民之福,试错了退回来,也不会影响大局。

凡事预则立,不预则废。现在各个国家都在应对自身难题,这在客观上为我国提供了进行内部调整的历史机遇。我认为,农民、农业和农村是我国的根本优势,老祖宗早就说过 郡县制天下安 。如果能解决县城和小城镇80%左右的饮水安全、道路硬化、垃圾处理和生活能源自给,就可以在大面积房地产泡沫之后再次恢复增长,把我国经济社会带入一个内生型的增长轨道。因此,新型城镇化是一个蕴含智慧和路径的安国之策,标志着要把县城和小城镇作为治国理政的重点,特别要把地级以上城市的教育、医疗和文化等公共资源有序分散转移,从而保证县城和小城镇有就业支撑,有服务保障,有承载力量。这是各国城镇化过程中被证明了的道理,我认为应该加以借鉴,不再犯硬伤性错误。

三、新型城镇化究竟干什么

我在山东、河北和广西等地调研时发现,由于对新型城镇化的理解出现偏差,一些地方政府正在酝酿把县改为市或设为区,心情还很迫切。这种翻烧饼的做法,实际上还是把摊大饼式的 造城 作为做大经济总量的工具。早在1997年,国务院就作出暂停审批县改市的决定,之所以这么做,是因为当时很多地方盲目追求县改市,冲击了以县制为主要支柱的行政管理系统,造成地级以上城市所辖区的农村人口比重过大,城乡概念模糊。我认为应当制止这类错误做法,既要走出新型城镇化就是片面抓城市的误区,更要走出新型城镇化就是消灭县制的灾区,防止这个重大的国家战略刚起步就被严重扭曲。

针对这种情况,是不是可以考虑在全国范围内进行一次新型城镇化大调研?我想,通过调查研究凝聚共识,有利于提高各级领导的认识能力、判断能力和工作能力,保证新型城镇化在大方向上不发生偏差,在大原则上不引起争议。上世纪60年代初,为了度过当时国民经济的严重困难,全党就一些重大问题同时开展调研,很快就形成了解决经济社会问题的正确决策。现在对新型城镇化的不同意见,有调查不够的问题,也有研究不够的问题,而后一个问题更加突出。在方向不明的时候,应该先停下来辨明方向,切不可出手过快,用力过猛。

很多人都在说,新型城镇化现在可以做的,是让2.62亿农民工分批进城,我对这个说法一直比较谨慎。2.62亿总量背后的每一位农民工到底是谁?每年进多少人合适?他的父母、妻子和儿女是不是同时进城?是进入县城、小城镇还是进入地级以上城市?初步测算表明,每一位农民工市民化的成本,在县城和小城镇大约为5万元,在地级城市大约为10万元,在大城市大约为20万元。从进城成本分析,通过政策引导实现农民工就地进入县城和小城镇,在户籍、医疗、教育和就业等生活生产方式上享受与城市居民均等的待遇,是一个很现实的路径选择,而不是全部涌进地级以上城市。

我认为,全国城镇化工作会议要在条件成熟的时候召开,国家发改委牵头编制的《全国促进城镇化健康发展规划(年)》也应当反复征求意见。过于急切,实际上不利于对新型城镇化更加深远的谋划,十分有必要把前期工作准备得更加充分,做到成竹在胸,全局在握。其实,这个重大的国家战略目前需要释疑解惑,把主线理清楚,不能把路走偏了,更不能走歪了。在条件成熟的时候,我建议把中央农村工作领导小组办公室升格为中央新型城镇化领导小组办公室,协调各部委的一致行动。这个升格,可以避开一些实权部门的利益干扰,做到目标不转移,矛盾不回避,精力不分散,采取实际步骤作出跨部门的政策安排。

从国际经验看,很多国家在城镇化过程中,都出现过农民贫困、农业凋敝和农村没落的现象。用新型城镇化形成新的治国理念,需要对农民保持应有的尊重,对农业保持应有的敬畏,对农村保持应有的清醒。读不懂农民就读不懂中国,听一听农民盼、急、忧和怨的肺腑之言,有利于消除和减少影响全局的不和谐因素。我们应当通过新型城镇化给九亿农民以梦想和期待,让他们坚定信心跟着党和国家往前走。这是一个经济增长和社会发展的强大引擎,是一条通向繁荣的必由之路。

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